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批示行政:一個行政慣例的存在與檢視
2020年01月16日 11:25 來源:《哈爾濱工業大學學報(社會科學版)》2019年第5期 作者:王學輝 雷 焱 字號

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  摘 要: 行政批示本是一種行政慣例,在行政權的運行中起著決定性作用,但其卻沒有被納入行政法秩序的調整范圍。相對于法律、法規和規章而言,行政批示雖然在規范行政權、提高行政能力和行政效率方面具有更為直接的適用性,但由于缺乏對行政批示的基本規范,失范的批示在實踐中表現出來的負功能也非常明顯,如批示本身的權力色彩濃厚,批示的頻繁使用貽誤救濟時機,增加行政成本, 批示為滋生懶政、怠政提供了生存空間。 “依法行政”往往演變成“依批示行政”。檢視行政批示的功能定位,建立備案與公開制度、報告與檢查制度、批示評估制度、內部責任追究制度一套內部監督機制,對批示的失范加以規制,這是規范行政批示行為的最佳選擇,對于依法行政具有重要意義。

  關鍵詞: 行政批示;行政慣例;監督機制;行政秩序

  作者簡介:王學輝(1965—),男,四川南充人,教授,博士生導師,從事行政法與行政訴訟法研究;雷焱(1997—),女,貴州畢節人,碩士研究生,中國地方法治研究中心兼職研究員,從事行政法與行政訴訟法研究。 基金項目:國家社會科學基金重大項目“健全黨和國家監督體系研究”(18VSJ051);國家社會科學基金一般項目“行政法秩序下的行政批示行為研究”(18BFX054)

  引言:作為一種行政慣例的行政批示

  批示傳統自古有之,伏羲創畫八卦,實際上是以卦象形式出現的八種政教號令,即公文的原始形態[1];東漢王充在《論衡·別通》中載有:“漢所以能制九州者,文書之力也,漢以文書治天下。”①伴隨著官僚政治的不斷演進,公文制度在漢以后實現了飛速發展,自此“以文書御天下”便成為政治傳統歷代沿襲,在政治秩序中占據著重要地位。新中國成立后,繼續沿用了“請示報告制度”以及“批示制度”,直至今日批示已然成為中國政治運行中權力表達與信息交流的重要方式。行政批示是中國幾千年來政治秩序運行中一種獨特的現象,是權力運行不可缺少的環節。

  行政批示的存在深刻影響了中國政治秩序,各級官員的批示在各項行政事務中的決定性作用已然成為中國政治的一部分[2]。現實中,“批示”并不是正式的公文形式,它并沒有出現在《黨政機關公文處理工作條例》以及各地頒布的相應實施細則中,除了少量行政規范性文件使用了“批示”一詞外,大部分是以“批準”“審批”“審核”“同意”等稱謂出現,其中,以“批準”一詞出現頻率最高。也就是說,“批示”行為往往處于被遮蔽狀態,使得這種基于職務而來的權力行為并沒有被現行法律所規范,它僅僅表現為一種行政慣例。

  作為行政慣例,行政批示在實踐中處于一種尷尬的境地。一方面,批示不是正式的公文形式,國務院和不少地方政府卻就如何落實領導批示作出了明確要求,國務院辦公廳在2002年和2004年相繼發布了關于領導批示管理工作的通知,廣州市、南寧市以及貴陽市等人民政府對于領導批示件管理工作也作了進一步的細化規定;另一方面,行政法學界及行政審判實務中卻將批示行為排除在行政法秩序之外,如2015年洛陽遠方公司請求撤銷開發區管委會副主任田辰在洛陽高新技術產業開發區土地規劃和建設服務局呈報的《關于洛陽遠方置業有限公司在遇駕花園住宅小區違法建設的查處請示》上作出“請孫旗屯鄉迅速組織拆除”的批示行為,在該案的再審程序中,最高人民法院就認為:批示行為在性質上屬于行政機關之間的內部指令,并不直接對外發生法律效果,不屬于可訴的行政行為。②

  行政批示行為屬于內部行政行為被排除在司法審查之外,則其存在與失范之間的矛盾亟需行政自制加以防控。其實,行政批示作為機關負責人行使職權時表達其權力意志的外在形式與書面載體,對于彌補科層制的僵化具有不可替代的作用,無疑是一種獨特的行政本土資源。但同時也應當承認,批示作為一種客觀存在的行政慣例,遠沒有實現法治化、規范化,行政批示的失范充分表明對領導干部的權力運行缺乏有效的約束和監督,這與依法行政的理念相悖。研究行政批示這一具有本土特色的行政現象,將其納入行政法秩序的治理范圍并設置配套的規范制度,既有利于發揮其在行政權力運行過程中充當潤滑劑的正功能,提高行政效率,也有利于克服其缺乏約束的弊端,把權力關進制度的籠子,讓權力在法治的軌道上運行。

  一、行政批示的功能定位

  批示有廣義與狹義之分,廣義批示指國家機關負責人在其職權范圍內針對下級所請示事項做出的書面指示,既包括抽象性批示和具體性批示,也涵蓋黨內批示和行政批示。本文所特指的狹義批示則是指行政機關負責人在職權范圍內,針對具體事件或案件做出的對結果產生實質性影響的書面處理行為[3]。這里的機關負責人主要包括行政機關的正副職負責人、分管負責人以及職能部門的負責人。將職能部門的負責人也囊括其中,是理論與實務的雙重需要[4]。行政批示的存在與當前中國國家治理現代化并不沖突,其具有的正功能恰是批示存在的正當性基礎。然而批示也具有兩面性,既有積極作用,同時也存在消極影響。規范行政批示行為理當對其功能進行準確定位,這樣才能在充分發揮其正功能的同時減少其負功能,以凸顯行政批示的魅力。

  (一)行政批示的正功能

  行政批示對內部行政過程起控制作用。行政批示是行政機關負責人權力運行的一種表現方式,即批示隱含的是一種權力的運行,那么該權力從何而來?這種權力是由制度賦予的一種職務權力,批示作為負責人意愿的表達之所以能夠作為權力運行的方式,根本原因在于相關制度賦予的力量。正是在制度和職務的作用下,負責人的個人意志才形成權力,基于權力而做出的批示,下級機關才必須執行。既然制度和職務賦予了負責人權力,那么制度又是如何形成的呢?從行政法的角度來看,組織法是行政批示存在的正當性基礎,其解決了批示權力來源及正當性問題。中國《憲法》第86條和第105條規定了中國實行行政首長負責制,《國務院組織法》第2條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第62條進一步確認并細化了該制度。行政首長負責制是指國家各級行政機關首長在其所屬行政機關中處于核心地位,在該行政機關行使其職權時具有最高決定權并由行政首長向國家權力機關負個人責任的行政領導制度。在行政首長負責制之下,一方面行政首長享有機關中最高也是最終的行政權,另一方面行政首長對行政機關及其工作人員的全部行為負領導責任。這種權力為行政批示提供了直接基礎和支撐,行政批示在行政機關內部決策中發揮著決定性的控制作用[5]。如在一些行政許可、行政處罰以及行政強制等行政行為做出之前,均需要得到機關負責人的批示意見,而該批示往往控制著行政執法的最終走向。總之,若將行政批示置于整個行政權力運行過程中觀察,行政批示就是負責人個人意志轉化為行政機關意志的過程,控制了整個內部行政程序的運行。

  行政批示對內部行政過程起著監督作用。這主要體現為上級對下級工作的監督,同時也是對負責人自身行為的監督。秦小建將批示類型化,參照批示的內容標準,將其分為決策型批示、程序型批示和情感型批示,決策型批示又可分為督促型批示和批準型批示[6]。督促型批示是領導通過批示督促下屬及時解決一些重大緊急事項以及一些久拖不決事項。實踐中一旦有了領導批示,一些遲遲拖延的事項便會得到快速解決,而且往往批示的領導級別與解決速度成正比。而從另一個角度說,沒有批示也會出現問題,如果負責人將書面批示變為口頭指示,既不利于傳達,也會造成證據流失,給了一些違法違紀批示的負責人推脫責任的機會。行政批示的存在有效地反映出行政決策的大致過程,其作為一種特殊的書面材料,可作為了解事件真相、進行行政問責的重要依據。

  行政批示的靈活運用還能有效彌補科層制的僵化。這既有利于提高行政能力與行政效率,也有利于彌補法律法規的滯后與模糊。現代國家的基本組織形式是“科層制”,其基本特點表現為權力關系明確、等級層次分明,這種組織形式具有明顯的僵化作用。從《黨政機關公文條例》相關規定可知,公文不能越級上報,而批示的存在為上級領導下達指示留下了余地,通過行政批示程序,可以更好地消解層級森嚴所帶來的嚴密性,消除特殊情況時層層上報或下達的冗余,提高行政效率。同時,在法律滯后和模糊的情況下,由于組織法對行政機關負責人的概括授權,負責人在下達指示時傾注了自己的裁量權力,使得靈活快捷的批示有效填補了立法漏洞,也增強了行政機關的活力,提高其及時應對各種突發事件的能力。

  (二)行政批示的負功能

  批示的存在既有客觀基礎,也有其正功能提供正當性支撐。然而,一旦批示不當或者批示違法,不僅給依法行政帶來巨大傷害,而且容易走向人治而不是法治的道路。在某些情況下,行政批示的頻繁使用也會削弱法律的權威,導致一些政府職能部門形成對批示的依賴。

  批示本身的權力色彩濃厚,其恰當性往往依賴于負責人個人素質,容易被貼上人治標簽。首先,做出行政批示的主體是行政機關負責人,意味著批示是權力的載體,不可避免地會沾上權力的色彩。由于中國行政機關負責人的權力是由組織法概括授權,其自由裁量權極為寬泛,一旦運行不當,容易產生濫權現象。其次,批示是領導個人意志的體現,做出的批示正確與否依賴于行政機關負責人的個人能力。如果行政機關負責人能力不夠或是缺乏行政倫理,就會導致其所做出的批示質量低下,遮蔽了批示的正功能。當違法或不當批示被下級嚴格執行,依法行政演變為依批示行政,會讓人們在法治的軌道上漸行漸遠。

  批示的頻繁使用會貽誤救濟時機,增加行政成本。一旦批示頻繁使用造成刻板印象,現實中當群眾遇到問題時,就會寄希望于行政機關負責人批示解決,貽誤解決問題的最佳時機。行政批示客觀上產生了一種誤導性的預期:想要問題得到解決,就得找領導而不是法律,進而誘導民眾上訪。如果凡事都等批示,必然會耽誤時間,降低辦事效率。人民群眾選擇信訪渠道來解決爭議,既加重信訪部門負擔,也體現了人民群眾對司法的不信任。爭議的實質性化解應該由法律來解決,而不是以批示為依據。

  批示為滋生懶政、怠政提供了生存空間。部分政府部門及其工作人員面對難題,不是積極面對,而是爭相逃避、害怕擔責,消極等待行政批示。長此以往,行政人員有可能養成不作為、慢作為、胡作為的工作習氣,從而導致懶政、怠政。行政批示是行政工作中不可缺少的環節,但如果唯“行政批示”至上,無批示不作為,那么就是嚴重的懶政和庸政行為。尤其在處理涉及群眾利益、涉及一些社會關注的焦點和熱點問題時,既要貫徹落實批示精神,也要結合實際情況,在職權范圍內積極發揮主觀能動性,開拓創新。

  二、行政批示的失范

  “失范”一詞來自社會學理論,失范行為學也稱為越軌行為學,主要研究各種越軌行為的產生根源、形成過程及其社會影響的社會分支學科。行政批示的失范是指行政批示偏離法治軌道和原初設立的價值導向,而成為行政機關負責人謀取不正當利益之工具的現象。

  (一)行政批示失范之表現

  現行法律法規并沒有對批示的形式和程序作出具體規定,行政機關負責人如何批,哪些該批哪些不該批,并沒有一個規定。這導致批示形式不一、程序不同,從而存在諸多問題。

  第一種為批示越位。具體是指批示超越法律法規規定的權限范圍,這里所說的權限是指法律賦予行政機關負責人的權力范圍。這類批示對涉及事項缺乏調查研究,僅憑自己的主觀判斷處理問題,肆意干涉不屬于自己職權范圍內的事務。

  第二種為批示缺位。在需要領導作出批示解決突發事件時,領導不作為導致批示缺位,間接損害了公民權益和社會權益;抑或是光批不示,出于故意或者疏忽而不透露批示者的真實意圖,使用一些模棱兩可的語句來規避責任,典型的如“請按有關規定酌情辦理”。甚至在特別的極端情況中,由于行政機關的各項考核壓力大,部分工作人員在無行政批示的情況下,以不作為來逃避承擔責任。

  第三種為批示錯位。批示本可以解決互相推諉的不良工作作風,但現實中存在多方領導就同一事項作出不一樣的批示,導致承辦者無法執行。再者,即使批示依法做出,在執行階段也會出現批示沒有落實到位的情形。主要概括為三種原因:一是承辦者主觀態度敷衍和工作能力有待提升,以及客觀不能執行的現實困境;二是一些承辦者對于上級的批示呈消極態度,認為領導只會指揮、不了解具體情況,從而對領導和上級機關的批示敷衍塞責,不認真對待;三是部分承辦者由于自身能力不足,難以完成領導批示的任務。

  (二)行政批示失范之原因

  法律規范的缺失是造成批示失范的主要原因。批示普遍存在于中國的行政生活中,但是并沒有相應的法律法規對批示的形式和程序作出具體規定。除前文所述的兩份國務院辦公廳文件之外,中國并沒有對“領導批示件”的辦理和管理進行過統一立法,地方各級政府對領導的批示件也均是自作規定。因此,負責人做出批示的程序很不規范,多數情況下是不經集體討論、合法性審查、征求意見的,甚至僅憑領導的一句話就作出決定的情況時常有之。加之,行政批示在實踐中更多的是作為行政術語而不是法律術語而存在,缺乏相應的法律對批示進行規制。

  科層制的現實基礎造成人們對權力產生心理依賴。現代科層制模式與中國千年的集權傳統造成權力上多下少,決策權集中于高層,導致下級只能按照行政批示執行,對批示產生依賴。一些地方政府面對違法行為長期不僅視而不見,有的甚至利用地方保護手段遮掩犯罪而罔顧國家利益,非要等到引起有關領導的注意并做出批示才履行職責。秦嶺別墅案便是如此,習近平總書記親自下達6次批示才將此事徹底解決。現實中還有更多的案例,許多都是在領導獲悉情況后做出批示,有關部門害怕追究責任才履職解決問題。

  首先,批示“亂象”與中國部分國家機關領導干部缺乏法律意識和規則意識息息相關,也與中國千年來的官本位思想有很大的關聯。有的領導干部漠視法律規則、以權代法;有的領導干部缺乏法律知識,不清楚自身職權范圍,往往導致批示濫用,以致僭越法定職權。其次,公民受官本位等傳統思想的影響,寄希望于領導干部批示為自己“伸冤”。再次,缺乏落實批示情況的反饋機制造成批示做出便無回音,其執行情況很少得到全程關注,使得批示的執行情況不詳。

  三、行政批示內部監督機制的設計

  行政內部監督機制是通過一系列行政機關內部的監督和控制手段防止和糾正錯誤行政行為,最終實現保障相對人權益和社會公益免受非法或是不當侵害的一套制度機制。實踐中行政內部監督機制的設置較為多樣,但根據行政批示的特點,對行政批示的監督應建立備案與公開制度、報告與檢查制度、批示評估制度、內部責任追究制度等,從而對批示的失范加以規制。

  (一)備案與公開制度

  備案審查的目的在于檢驗批示行為的合法性問題,是為了預防因批示違法侵害相對人的合法權益,或者重大批示導致決策失誤,破壞行政秩序。同時,對領導批示進行備案也方便事后總結和追責之用。通過有效的備案審查,上級可及時發現并糾正批示件中存在的問題,最大限度地減輕問題批示件給行政秩序帶來的負面影響。鑒于批示是由行政機關負責人做出,備案的主體應當是上級行政機關,如此才能對負責人具有約束力。備案審查的對象以“實質性批示”(即涉及具體權利義務內容的)為主,重點在于對“批準型批示”進行備案;同時,應對備案入庫之前的領導批示進行形式上核查,對于符合形式要求應該蓋章確認并將領導批示復印件進行備案;對于不符合形式要求的,工作人員應當補正。雖然相比司法審查的外部監督來說備案審查屬于行政系統內部的同體監督, 但在權力機關監督不力、司法審查缺失、復議監督受限的現實中,確立對行政批示的備案審查制度,相較于把希望寄托在司法救濟上,無疑更加務實和高效。況且,在中國自上而下政府主導式的法治政府建設進程中,這種自我規范的作用顯得尤其重要。

  當然,備案審查屬事后糾錯,不能從源頭上防止“違法批示”的出現。因此,必須要事后備案審查與事前控制相結合,一要明確規定行政批示做出的必經程序,二是在事后備案審查時應將行政批示是否履行了規定的程序作為審查重點。對不報、漏報、瞞報和不及時報等不按規定報備的情形分別設定單位和責任人明確的責任種類、追究主體和追究程序。

  公開是防止權力濫用最好的防腐劑,應探索建立備案工作與行政批示文件的公開銜接制度。目前批示文件仍屬于“機密件”,這非常不利于批示的規范。對“實質性批示”應遵循以公開為原則、不公開為例外的規則。對于不涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密的批示,應在政府信息公開網站設專欄予以公開。以此增強批示行為的透明度,消除批示的“神秘性”,讓負責人的批示接受媒體、群眾等社會各界的廣泛監督。對于涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密的批示,則應按照中國保密法和檔案法的規定,進行密級處理。對“形式性批示”,因其僅為程序上的銜接環節,一般對相對人和利害關系人的合法權利不會產生實際影響,故而沒有對外公開的必要。負責人批示的公開是建設“陽光政府”的重要環節。

  (二)報告與檢查制度

  應建立行政批示的報告與檢查制度。目前部分省、市、縣(區)針對如何落實負責人的批示做出相關規定,但并未對批示行為本身進行必要的規范。筆者認為,應確立本級行政機關正副職負責人重大行政批示應當向上級行政機關報告、本級職能部門負責人重大批示應向分管負責人報告的規定。同時,上級行政機關對下級行政機關負責人做出的行政批示要進行定期檢查,本級行政機關對內部職能部門負責人做出的批示要進行定期檢查。只有對行政相對人權利產生實際影響的行政批示才適用報告與檢查,否則無此必要。因為行政批示是體現行政負責人個人意志的權力行為,也是一種裁量性質的行為,而對裁量權加以約束屬于行政權的自我控制,體現了行政管理的科學化和進步性[7]。

  通過對批示特別是“批準型批示”的定期核查和不定期抽查,將領導批示質量進行量化處理。首先通過數據的收集,計算出領導做出的批示數量以及相應的行政案件敗訴率的比例。同時,也應計算出領導做出的批示數量以及相應的信訪案件發生率的比例。在數據采集工作結束后,將這兩個比例進行橫向比對與縱向比對。橫向比對是指將這兩個比例與平均比例進行比對,并得出考核排名優異者。縱向比對是指將這兩個比例與該領導干部往年同期考核比例進行比對,以判斷該領導理政才能、法治素養有無提高、法治意識有無增強。

  只有確立對行政批示的檢查與報告制度,才能有效監督批示的做出,保障相對人的合法利益。同時,建立健全批示的催辦、督辦、辦理情況反饋制度,這樣才能形成良好的雙向互動機制。

  (三)批示的評估制度

  批示評估主要是指批示做出之后對所做批示的合法性與合理性進行評估以及在批示不當、批示違法追責過程中的批示責任評估。批示評估以事后評估為主,評估對象主要為特事特辦等可能破壞既有行政秩序的批示以及針對重大行政決策事項做出的批示,評估內容則為批示內容的合法性、合理性和科學性。

  批示的評估標準主要基于合法性原則與合理性原則兩大標準。合法性原則這里特指行政機關負責人做出批示必須要有法定的依據,符合法定的程序,沒有法律、法規、規章的規定,不得做出影響公民、法人和其他組織合法性權益的批示,否則必須承擔相應的法律后果,具體表現為批示主體合法、批示權限合法、程序合法以及內容合法。合理性原則是指行政主體在合法的前提下,在行政活動中公正、客觀、適度地處理行政事務的一項基本原則,具體表現為公平公正、正當裁量以及比例原則。監督部門應定期對備案審查的行政批示進行評估,形成長效機制,更好地規范行政批示的運行。

  同時,可將批示質量納入領導干部考核評價體系,批示是負責人在行使職權時,表達其權力意志的外在形式和書面載體。批示質量是領導理政才能、法治素養和法治意識的外化,可將批示質量納入領導干部考核評價體系。一方面,通過考核評價體系的激勵作用,加強領導干部的自我約束與自我激勵,達到規制領導批示的目的;另一方面,也是考核和選拔優秀管理人才的一個重要渠道。

  (四)內部責任追究制度

  “權責一致原則”是建立內部責任追究制度的重要依據。從“有權必有責,用權受監督”和“建立決策失誤責任追究制度”等依法行政理念的提出,到中共十八大以后要“建立重大決策終身責任追究制及責任倒查機制”,中國明顯加快了行政決策問責追究體系的建立,促進了問責程序的完善,使其制度化建設初具規模。

  哈耶克指出:“欲使責任有效,責任就必須是明確且有限度的……責任還必須是個人的責任”[8]。因此,建立對違法批示應有的責任追究制度,首要在于破解機關負責人責任認定難題,明確責任主體、責任形式、責任標準、歸責原則、責任配置等內容。行政批示內部責任追究制度應針對批示主體與承辦主體兩個責任承擔主體。在責任形式層面,鑒于機關負責人的雙重身份及其政治地位,應考慮依法追究其政治責任與行政責任。對于承辦主體應承擔的責任形式,則應視其職務定位而定。在責任標準層面,責任標準由責任形式決定。申言之,政治責任應采取無過錯責任的責任標準,行政責任則應采取過錯責任的責任標準。對于批示主體而言,應視責任對象而定。在歸責原則層面,對于可能破壞既有行政秩序的批示,應適用結果歸責原則。對于制度正常運行環節中的負責人批示,應以過錯責任為認定標準。對于承辦主體而言,一般以過錯責任為認定標準。在責任配置層面,應堅持權責一致、過責相當的追責原則。若責任是由批示內容不當引致的,則應由批示主體承擔主要責任,承辦主體則相應承擔過錯責任。若責任是由批示執辦不力引致的,則應由承辦主體承擔主要責任,并酌情追究批示主體的監督管理責任。進一步講,若存在多個批示主體,則應以將第一批示主體認定為主要追責對象,對于其他批示主體則根據批示件內容與其職務的關聯性進行責任認定。在職務關聯性強弱難以判別的情況下,應認定各主體承擔相同責任。

  在責任得以明確的基礎上,可依托行政機關內部現有責任追究機制開展追責工作,嚴格按照責任認定結論,將責任準確地落實到個人身上。與此同時,還可考慮建立責任追究銜接平臺,實現信息共享,形成內外聯動的責任追究體系,最大限度增強責任追究制度的震懾力與約束力。

  結 語

  行政批示在政治權力運行中扮演著重要角色,一方面充分發揮了其充當潤滑劑的正功能,提高行政效率,有助于實現行政機關內部分工的督促和協調,具有一定的權利救濟和示范導向作用;另一方面,由于缺乏法律的規制,行政批示衍生出批示失范,具有負面的掣肘作用。在倡導依法治國、建立法治國家的今天,我們必須將失范的行政批示納入法治的規制范疇。由于行政批示尚未上升為類型化行政行為,只局限于內部行政行為的范疇內,除了對行政相對人產生實質影響的個案批示之外,司法審查不能成為批示的救濟渠道,從建構行政法秩序的角度講,這就要求通過行政自制手段來予以規制。審視行政批示存在的正當性與合理性,將失范的批示現象納入國家“善治”的框架之內,不僅對行政權的有序運行具有積極作用,對于依法行政也具有重大意義。

  [1]許同莘.公牘學史[M].中國人民大學歷史檔案系翻譯.北京:商務印書館,1949:68.

  [2]胡賁.領導批示:微妙技巧與傳閱邏輯[J].共產黨員,2010,(15):36.

  [3]王學輝.行政法秩序下行政批示行為研究[J].政治與法律,2018,(5):76.

  [4]王學輝,林金詠.行政機關負責人批準行為研究[J].四川師范大學學報:社會科學版,2018,(5):54.

  [5]王學輝.行政批示的行為法意蘊[J].行政法學研究,2018,(3):26.

  [6]秦小建,陳明輝.論行政法上的批示[J].政治與法律,2013,(10):75.

  [7]余凌云.游走在規范與僵化之間——對金華行政裁量基準實踐的思考[J].清華法學,2008,(3):54.

  [8][美]哈耶克.自由秩序原理:上卷[M].鄧正來,譯.北京:北京三聯書店,1997:99.

  注 釋:

  ① 《史記·秦始皇本紀》中載有:“天下之事無大小皆決于上,上至以衡石量書,日夜有呈,不中呈不得休息。”據考證,秦始皇每天要批閱重達1石的呈文(1石大約有60斤),可見公文在當時政治秩序中的重要地位。參見霍蘊夫《中國古代公文的起源與發展》,載《寧夏社會科學》,1989年第4期,第99頁。

  ② 參見最高人民法院〔2017〕最高法行申字第4732號行政裁定書。

  

作者簡介

姓名:王學輝 雷 焱 工作單位:西南政法大學行政法學院

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